Die Zukunft der Rechtsdurchsetzung – die europäische Perspektive

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Dr. Christoph Schmon (Team Leader Consumer Rights at BEUC)[1]

Der VKI als wichtiger Impulsgeber der Rechtsdurchsetzung

Der Verein für Konsumenteninformation (VKI) kann auf eine lange und erfolgreiche Tradition der Verbraucherrechtedurchsetzung in Österreich zurückblicken. Auch aus europäischer Sicht gilt der VKI als einer der fortschrittlichsten Verbände, der BEUC und dem europäischen Netzwerk der Verbraucherschutzorganisationen regelmäßig wichtige Impulse im Bereich der koordinierten Rechtsdurchsetzung gibt.

Solche coordinated actions gewinnen auch deshalb an Bedeutung, weil sich Rechtsdurchsetzung von territorialen Grenzen gelöst hat und sich zusehends am Binnenmarkt ausrichtet. Als Beispiel für ein erfolgreiches Projekt der gemeinsamen Rechtsdurchsetzung kann das Consumer Justice Enforcement Forum (COJEF) dienen, ein zum Teil aus EU-Mitteln finanziertes Projekt im Rahmen dessen Verbraucherorganisationen Erfahrungen der guten fachlichen Praxis austauschen konnten und Durchsetzungsstrategien entwickelt wurden. Ein Resultat war die gemeinsame Rechtsdurchsetzung von 11 BEUC-Mitgliedern gegen das Technologieunternehmen Apple Inc. aufgrund irreführender Angaben und unlauterer Vermarktung einer Herstellergarantie, welche in den wesentlichen Punkten hinter dem gesetzlichen Gewährleistungsrecht zurückblieb.

Der Fitness Check des EU-Verbraucherrechts

Dass Verbraucherrechtedurchsetzung gesamteuropäisch angepackt werden muss, hat man auch in Brüssel erkannt, von wo aus gerade ein Reformprozess gestartet wird. Am 11. April wird die Europäische Kommission den sogenannten New Deal for Consumers vorstellen, ein Bündel von legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen welche das Verbraucherrecht zukunftsfit machen sollen. Obwohl der Name dem Ausmaß der Reform nicht gerecht wird, ist immerhin mit einer Stärkung des kollektiven Rechtsschutzes zu rechnen: eine Forderung, die BEUC als europäischer Verbraucherschutzverband schon seit Jahrzehnten artikuliert.

Antriebsfeder einer Verbraucherrechtsreform ist der vor kurzem abgeschlossene Fitness Check des EU-Verbraucherrechts – eine Panoramaanalyse des geltenden Verbraucherrechtsacquis, welcher auf seine Effektivität und Tauglichkeit hin untersucht wurde.[2] Die Europäische Kommission hat in diese vielleicht umfangreichste Analyse des EU-Verbraucherrechts viel Zeit und Geld investiert. Resultate bisheriger Untersuchungen wurden einer Metaanalyse unterzogen, neue Studien in Auftrag gegeben, öffentliche Konsultationen gestartet, Verhaltensexperimente durchgeführt und Expertengruppen (unter Einbindung von BEUC und weiteren Mitgliedern) eingerichtet.

Die Kosten des Verbraucherrechts

Die Analyse zeigte, dass der EU-Verbraucherrechtsstandard an sich gut und durchaus ein Qualitätsmerkmal der Europäischen Union ist. Dabei zeigen die Daten, dass die Kosten für die Einhaltung des Verbraucherrechts (compliance costs) verhältnismäßig gering sind: Mit einem Aufwand, der lediglich 0,024 % des jährlichen Umsatzes der befragten Unternehmen entspricht, belegte das Verbraucherrecht unter 32 untersuchten Kostenpunkten den vorletzten Rang. Verbraucherrecht ist daher eine der am wenigsten kostenintensiven Stellen aus Unternehmersicht.

Das Problem der Rechtsbefolgung

Andererseits zeigte die Analyse große Probleme der Rechtsbefolgung durch Unternehmen: Seit 2005 ist die Anzahl der Rechtsverstöße im Wesentlichen gleich geblieben und konnten Beschwerdefälle trotz einiger Reformen nicht reduziert werden. Aus ökonomischen und prozessrechtlichen Gründen ist dem geschädigten Konsumenten oft der Zugang zum Recht versperrt: die erlittenen Schäden sind häufig gering und stehen besonders in grenzüberschreitenden Situationen in keinem Verhältnis zum Aufwand der Rechtsdurchsetzung.

Dazu passt ins Bild, dass die Bekanntheit des Verbraucherrechts zu wünschen übrig lässt. Nur 40 % der Konsumenten wussten über ihr Recht auf kostenlose Reparatur oder Austausch des Produktes im Gewährleistungsfall Bescheid. Nur 40 % der Händler wiederum hatten eine klare Vorstellung über das Rückgaberecht im Online-Handel. Möglicherweise kann der Modellversuch der Kommission mit dem klingenden Namen ConsumerLawReady Abhilfe schaffen. Unter diesem Programm, organisiert von BEUC und zwei europäischen Unternehmensverbänden, werden Schulungen für nationale KMUs angeboten werden[3].

Zugang zum Recht – der Fall Volkswagen

Besonders in Massenschadensfällen zeigt sich, dass Verbraucher einen schwierigen Zugang zum Recht haben: Der Volkswagen Skandal – mag er auch nun bereits als Beispiel überstrapaziert worden sein – zeigt das Problem der Rechtsdurchsetzung: Einem relativ klaren Verstoß gegen einheitliches Unionsrecht (Typengenehmigungsrecht und vollharmonisiertes Verbraucherrecht), von welchem EU-Verbraucher gleichermaßen betroffen sind, steht ein Flickenteppich der Verbraucherrechtedurchsetzung gegenüber: Während in manchen Mitgliedstaaten Verbraucher kollektiv geschützt werden und auf Entschädigungen hoffen dürfen, gibt es in anderen Mitgliedstaaten Behördenuntätigkeit und weder effektive Individual- noch Kollektivrechte für Verbraucher. Dieses Problem ist freilich auch darin begründet, dass die einschlägigen EU-Rechtsgrundlagen keine konkreten Rechtsmittel oder Sanktionen vorsehen. EU-Recht als lex imperfecta – ein Recht ohne Sanktion?

Die Zukunft der Rechtsdurchsetzung: der New Deal für Verbraucher

Der vor kurzem veröffentlichte Bericht über den kollektiven Rechtsschutz in Europa zeigte wenig überraschend, dass in den meisten Mitgliedstaaten entweder keine oder keine wirkungsvollen Instrumente des kollektiven Rechtsschutzes zur Verfügung stehen. In nur fünf Staaten sind Verbraucher im Fall von Massenschäden effektiv geschützt. Die Europäische Kommission und die zuständige Justizkommissarin Vera Jourova sind daher entschlossen, die kollektive Rechtsdurchsetzung von Verbrauchern zu stärken.

Zu einer echten europäischen Sammelklage wird es zwar nicht kommen, aber immerhin sieht der New Deal for Consumers eine Reform des Unterlassungsverfahrens vor. Mitgliedstaaten werden sicherstellen müssen, dass eine Verbraucherorganisation wie der VKI zum einen Unterlassung des rechtswidrigen Verhaltens begehren kann und zum anderen verlangen kann, dass betroffene Verbraucher kollektiv entschädigt werden müssen. Wie dies im Detail umgesetzt werden soll wird noch verhandelt und das Ergebnis wird ein politischer Kompromiss sein.

Zudem sollen Sanktionsmöglichkeiten gestärkt werden. Die schablonenartige Formulierung wie sie üblicherweise in EU-Richtlinien zu finden ist, wonach Mitgliedstaaten Sanktionen für Verstöße festlegen sollen, die „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sind, wird aufgrund mangelnder Umsetzungsdisziplin und zugunsten einer konkreten Benennung von Anforderungen an Strafhöhen aufgegeben. Schließlich werden im Fall des unlauteren Wettbewerbs vertragliche und außervertragliche Individualrechte für Verbraucher eingeführt werden. Es darf erwartet werden, dass Verbraucher ein Recht auf Schadenersatz und Vertragsauflösung zugestanden wird. Zu all diesen Maßnahmen werden sich weitere Gesetzesänderungen gesellen; dies auch um die Kosten für Unternehmer zu senken.

Die Rolle der Österreichischen Ratspräsidentschaft

Die Entfaltung des Binnenmarktes und ein hoher Standard der Rechtsdurchsetzung stehen nicht notwendigerweise im Konkurrenzverhältnis oder Zielkonflikt. Ein trade off ist genauso wenig angezeigt wie ein schlechter Kompromiss. Es darf erinnert werden, dass effektive Rechtsdurchsetzung Gesetzestreue belohnt, Innovation anregt und Verbraucher ermuntert, am Binnenmarkt teilzunehmen.

Für Österreich ist die anstehende Reform des Verbraucherrechts jedenfalls eine Chance Führungsqualität zu zeigen, denn die Reformarbeit wird in die Hände der österreichischen Ratspräsidentschaft fallen. Die Rolle der Ratspräsidentschaft ist eine verantwortungsvolle und auch einflussreiche; dies besonders jetzt, nachdem das Ende der Legislaturperiode im Europäischen Parlament ansteht und daher eine besondere Dringlichkeit geboten ist, mit den relevanten Dossiers voranzuschreiten. Es bleibt zu hoffen, dass die Reform im Sinne der Verbraucher gelingt.

[1] Schriftliche Fassung eines beim VKI-Symposium „25 Jahre Klagen – Zukunft der Rechtsdurchsetzung“ am 20.3.2018 in Wien gehaltenen Impulsvortrags. Zum anlässlich des Symposiums gemeinsam mit Dr. Lell (vzbv) gegebenen Interviews siehe hier.

[2] Für Details siehe Schmon, Fitness Check of EU Consumer Law: An Interim Judgment, in Reiffenstein/Blaschek (Hrsg), Konsumentenpolitisches Jahrbuch 2017.

[3] Die für Österreich zuständige Trainerin ist Maga. Ulrike Docekal vom Verein für Konsumenteninformation.

Fitness-Test der Europäischen Produkthaftung

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Mag. Christoph Schmon (Senior Legal Officer & Team Leader Consumer Rights BEUC, Brüssel)

1985: Harmonisierung des Produkthaftungsrechts

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© Europäische Union, http://eur-lex.europa.eu/, 1998-2016

Nach einem Jahrzehnt der Evaluierung, Diskussion und einigen Verzögerungen erblickt die Produkthaftungsrichtlinie[1] in 1985 das Licht der Welt. Fortan gelten gemeinschaftsweit einheitliche Vorschriften über die verschuldensunabhängige Haftung („strict liability“) eines Herstellers für Schäden, die durch die Fehlerhaftigkeit seiner Produkte verursacht werden. Zivilrechtsdogmatisch bedeutete dies eine Orientierung an objektiven statt verschuldensorientierten Kriterien und Hinwendung zu sicherheits- und entschädigungsorienterten Wertungen mit gleichzeitigem Blick auf einer faire Verteilung von Haftungsrisiken.

Während theoretische Prämissen für eine Disziplin des Produkthaftungsrechts aufgrund des Industriewachstums bereits sehr früh im Rechtssystem der Vereinigten Staaten existierten[2], gaben in Europa erst viel später Massenschadensfälle und Produktskandale (Contergan-Tragödie) den finalen Anstoß für dessen Entwicklung. Die Rechtfertigung für die Verabschiedung vollharmonisierender Produkthaftungsregeln auf Unionsebene war die Beseitigung von Rechtsfragmentierung, die Stärkung des  Wettbewerbs und freien Warenverkehrs sowie ein besserer Verbraucherschutz.

2016: Fitness check

Im September 2016 hat die Kommission eine „Fitness-Check Roadmap“[3] veröffentlicht, sozusagen einen Evaluierungsfahrplan für die in die Jahre gekommene Produkthaftungsrichtlinie.

Nur bei einer verschuldensunabhängigen Haftung des Herstellers kann das unserem Zeitalter fortschreitender Technisierung eigene Problem einer gerechten Zuweisung der mit der modernen technischen Produktion verbundenen Risiken in sachgerechter Weise gelöst werden.

Diese Erklärung stammt nicht etwa aus der Feder der Europäischen Kommission, sondern ist Teil der Präambel der Produkthaftungsrichtlinie 1985. Triebfeder ist heute wie damals die Technisierung, genauer: die Digitalisierung. Während die Kommission in den Evaluierungsberichten der Vorjahre keinen Anlass für eine Reform des Produkthaftungsrechts erkennen wollte, zwingt nun die ambitionierte „Digital Single Market Strategy for Europe[4]“ zu einer Re-Evaluierung.

Embedded software, cloud services, automatic systems…

Die Liste jener Gegenstände, deren Aufnahme in das Produkthaftungsregime diskutiert werden sollen, ist lang und besticht durch Zukunftsorientiertheit („future-proof“ ist das Brüsseler Modewort). Die Diskussion ist freilich überfällig, wenn man sich den Anwendungsbereich der Produkthaftungsrichtlinie vor Augen führt:

Der Hersteller eines Produkts haftet für den Schaden, der durch einen Fehler dieses Produkts verursacht worden ist (Art 1).

Beinahe jeder Begriff der Bestimmung sowie das Kausalitätskriterium ist vor dem Hintergrund digitaler Technologien erklärungs- und reformbedürftig. Das Herstellerkonzept gelangt bei neuen (Re)Produktionssystemen, etwa dem 3-D Druck, an seine Grenzen. Eine Software kann, wird sie nicht auf einem körperlichen mobilen Datenträger bereitgestellt, ohne wohlmeinender extensiver Interpretation nicht als Produkt verstanden werden (legaldefiniert als bewegliche Sache in Art 2[5]). Digitale Dienstleistungen werden vom Anwendungsbereich der Richtlinie jedenfalls nicht erfasst. Auch die von der Allgemeinheit berechtigte Erwartung an die Sicherheit eines Produktes, welche den Ausgangspunkt für die Fehlerhaftigkeit bildet (Art 6), ist bei digitalen Gütern auslegungsbedürftig. Dasselbe gilt für den Schadensbegriff (Art 9), der unter Ausblendung des digitalen Umfelds auf die Beschädigung oder Zerstörung einer (anderen) Sache abzielt, oder jenen Haftungsausschlussgrund, welcher auf den Stand der Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt des Verkehrsbringens abstellt (Art 7(e)). In Ermangelung moderner Sicherheitsanforderungen lässt sich zudem das Produktsicherheitsrecht nur schwer für den Zweck der Interpretation nutzbar machen. Auch erweist sich die Abgrenzung und Identifikation haftungspflichtiger Personen im Internet der Dinge als Herausforderung.

Konsequenzen

De lege ferenda sollte das europäische Produkthaftungsrecht digitale Inhalte einbeziehen, sofern die eingangs angesprochenen sicherheits- und entschädigungsorienterten Wertungen übereinstimmen und Haftungsrisiken nicht unsachlich verteilt werden. Eine Neugestaltung hat nach präventiven und kurativen Erwägungen zu erfolgen, wobei Kohärenz mit verwandten Rechtsgebieten anzustreben ist.

Das politische Momentum ist gut: Digitale Themen bilden den Schwerpunkt der Debatten rund um die anstehende Modernisierung des europäischen Verbraucherrechts. Innovative Elemente enthält auch der Richtlinienvorschlag über ein Gewährleistungsrecht für digitale Inhalte. EU Initiativen gibt es zudem zu „free flow of data“, „internet of things“ oder „advanced robotics“. Konsequenterweise müsste auch das Produktsicherheitsrecht einer Revision unterzogen werden[6].

Nächste Schritte in Brüssel

Die Kommissionsanalyse soll vor allem ergeben, ob die Richtlinienziele erreicht wurden und die Bestimmungen für moderne Technologien angemessen sind. Neben einer öffentlichen Konsultation sollen Studien, Umfragen und Interviews von Interessensvereinigungen, darunter Verbraucherschutzorganisationen, die Prioritäten abstecken. Es darf mit regem Interesse gerechnet werden.

 

[1] Richtlinie 85/374/EWG des Rates vom 25. Juli 1985 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte, ABl L 210 vom 7.8.1985, geändert durch RL 1999/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 1999, ABl L 141 vom 4.6.1999.

[2] Bereits in 1916: MacPherson v Buick Motor, 111 N.E 1050 (NY). Zur Entwicklung Fairgrieve, Howells, et al in Machnikowski, European Product Liability (2016) 17.

[3] http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2016_grow_027_evaluation_defective_products_en.pdf

[4] COM(2015) 192 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015DC0192

[5] Das österreichische Produkthaftungsrecht spricht explizit von einer beweglichen körperlichen Sache (§ 4 PHG).

[6] Ein Verordnungvorschlag über die Sicherheit von Verbraucherprodukten, Bestandteil des Produktsicherheits- und Marktüberwachungspakets, wird seit längerem im Rat blockiert. Digitale Themen wurden im Vorfeld kaum diskutiert.